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国家公园最大利好是“绿水青山”
日期:2017-09-02 作者: 来源:文汇报
文汇报:“国家公园”的概念对国人还是陌生的,请简要介绍一下国家公园的由来,以及它和“自然保护区”“森林公园”的异同。

  唐小平:“国家公园”一词最早是美国画家乔治·凯特琳于1832年提出来的,当时主要是从保护公有土地上的风景奇观为目的,比照私家园林提出的一种公共公园的理想模式。19世纪后半期,美国东部的有识之士开始认识到西部开发狂潮对原始自然景观造成的威胁,为了保护西部自然景观免遭破坏,当时的美国总统林肯在1864年签署法令将约塞米蒂谷地作为自然公园。1872年,美国总统格兰特又签署“黄石法令”,批准建立黄石国家公园,规定“保护所有的树林、矿藏、自然奇观和风景,使之永远免遭损害和不合理利用”,这是“国家公园”概念第一次应用于实践。

  如今,世界自然保护联盟(IUCN)将全球所有的自然保护地按照管理目标分为6类:第1类属于严格保护区(包括严格自然保护区和原野区);第2类即为国家公园,也叫做“生态系统保护区”;其他还有自然遗迹保护区、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护区、资源管理区等。可以看出,国家公园与自然保护区、物种管理区、景观保护区等一样,都属于自然保护地系列的不同类型,但国家公园一般有三个不一样的显著特征:一是自然区域的面积往往较大,主要是保护一个或多个完整的自然生态系统,可以实现自然生态系统的整体保护和系统保护;二是土地和自然资源一般都是国家所有、全民所有,属于国家事权;三是把保护与公众游憩体验和环境教育结合起来,充分体现公共保护地为公众服务的理念。

  文汇报:为什么我国已经建立了许多不同等级的自然保护区,还要建立国家公园? 其对我国的生态文明建设有何深远的意义?

  唐小平:自然保护区是我国自然生态保护的主体,经过60多年的发展,我国已建有2740处自然保护区,总面积1.42亿公顷,覆盖了国土面积的14.8%,各部门按照管理职能设立的不同类型自然保护区,主要目的是为了保护生物多样性,亦可涵盖地质遗迹和地貌保护。而森林公园、湿地公园、海洋公园、部分以自然景观为主的风景名胜区等虽然也有保护自然生态的功能,但生态系统的原真性和完整性较低,环境教育和旅游的功能更突出一些。

  我国现阶段提出开展国家公园体制试点,建设一批国家公园,主要是在三个方面寻求突破:一是为了加强国土空间保护的顶层设计。现有自然保护区、森林公园、湿地公园等都是由地方政府自愿申报建立的,这种自愿性原则造成了我国自然保护体系整体布局不合理,往往许多保护价值大、需要重点保护的生态区域反而没有纳入自然保护体系。二是破解部门、地方保护体制的切割。我国的自然资源是按部门、按行政区域管理的,各部门、各地方分头设置的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等管理目标各有侧重,造成监管分割、规则不一、效率低下,越是保护价值高的区域管理碎片化越严重,特别是一地多名,重复挂牌现象严重。三是要解决保护地的自然资源资产产权问题。自然生态系统的禀赋是自然资源,目前各类自然保护地存在的绝大部分问题都是因为自然资源产权不清造成的。国有自然资源究竟由哪一级政府作为产权主体不明确,有些保护区成了地方政府或利益集团的“聚宝盆”“唐僧肉”。因此,建立国家公园体制主要目的是为了完善我国国土空间的开发保护制度,从根本上改变自然保护权责利不衔接,以及重要自然生态空间保护的破碎化、片段化,以及重复交叉、叠床架屋等问题。

  文汇报:作为体制上的一大创新,目前,建设国家公园还面临哪些困难?

  唐小平:东北虎豹国家公园这种中央直管体制试点在我国是一次全新的创新实践,由于相关的生态文明建设制度改革还没有到位,面临的困难非常多。

  目前面临的最大挑战在于管理机构如何实现对国家公园区域内所有自然资源资产的综合管理、统一管理。这种制度设计为实现跨地区、跨部门的自然生态空间系统保护奠定了重要基础,但还需要不断提高各级地方政府和部门领导的认识。

  体制创新的第二个难点是如何处理好保护与发展的关系问题。东北虎豹国家公

  园体制试点区域内人口比较多,人为活动也比较多,这与美国、加拿大等国家的国家公园本底是完全不同的。据初步统计,东北虎豹国家公园涉及吉林和黑龙江的6个县市,各类人口8万多人,包括原住居民和林业职工等。这些市县经济发展长期依赖于木材、矿产、水电等资源开发利用,其经济发展方式有悖于国家公园的自然保护理念。因此,需要按照绿色发展的理念,转变发展方式,将耗水耗电耗资源的工矿企业等有序退出,开发建设活动必须让位于生态保护。

  东北虎豹国家公园管理局挂牌后,应该充分发挥好两个主体作用:一个是国家公园管理局应该承担起生态保护和国土空间用途管制的主体责任,具体包括资源管理、生态保护、特许经营、科研监测等职责;二是吉林、黑龙江两省各级人民政府需要履行试点工作的主体责任,具体承担经济社会发展综合协调、公共服务和社会管理等职责。国家公园建设给地方带来的最大财富是发展理念,最大效益是品牌效应,国家公园的运行应惠及当地社区。因此,地方政府应充分利用设立国家公园的机遇,转变发展方式,优化生产力布局,逐步退出不符合国家公园功能定位的产业项目。依托国家公园品牌和优质资源带来的生态产出,组织当地社区从事生态旅游、林牧特产品开发等经营活动,建设“生态友好型”的生产生活社区,支持他们在参与公园管理运营和提供公共服务中获益,使绿水青山能够更好地转化为金山银山。



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